Effets de l’illégalité du PLU sur les permis de construire : le doute créé par la loi Élan est levé

Saisie de la contestation d’un permis de construire, la cour administrative d’appel de Douai a interrogé le Conseil d’État sur les conditions d’application des dispositions issues de la loi Élan relatives aux conséquences de l’illégalité d’un document d’urbanisme sur les autorisations d’urbanisme antérieurement délivrées.

Le Code de l’urbanisme prévoit en substance que l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un document d’urbanisme est sans incidence sur l’autorisation déjà délivrée dès lors que cette annulation ou cette déclaration d’illégalité repose sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet (C. urb. art. L 600-12-1 dans sa rédaction issue de la loi Élan 2018-1021 du 23-11-2018). C’est l’occasion pour le Conseil d’État de repréciser plusieurs points et de lever un doute.

Lorsqu’il est saisi d’un moyen tiré de l’illégalité du document local d’urbanisme à l’appui d’un recours contre une autorisation d’urbanisme, le juge doit vérifier d’abord si l’un au moins des motifs d’illégalité du document local d’urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables à l’autorisation d’urbanisme attaquée. En principe, un vice de légalité externe est étranger à ces règles, sauf s’il a été de nature à exercer une influence directe sur des règles d’urbanisme applicables au projet. En revanche, un vice de légalité interne n’est pas étranger à ces règles, sauf s’il concerne des règles qui ne sont pas applicables au projet.
S’il estime que le document d’urbanisme est illégal pour un ou plusieurs motifs non étrangers aux règles applicables au projet, le juge doit ensuite apprécier la légalité de l’autorisation au regard du document d’urbanisme qui redevient applicable du fait de cette illégalité. En vertu de l’article L 600-12 du Code de l’urbanisme, il s’agit du document immédiatement antérieur. Il faut toutefois que le requérant ait invoqué la méconnaissance du document antérieur.
Trois hypothèses doivent alors être distinguées :

• – si l’illégalité affecte la totalité du document d’urbanisme, le document antérieur redevient applicable sur tout le territoire de la commune ;
• – si l’illégalité affecte seulement une partie divisible du territoire de la commune, le document antérieur ne redevient applicable que dans cette zone géographique ;
• – si l’illégalité n’affecte que certaines règles divisibles du document d’urbanisme, seules les règles équivalentes du document antérieur nécessaires pour assurer le caractère complet et cohérent du document sont remises en vigueur. Sur ce point le Conseil d’État précise qu’une disposition du règlement ou une partie du document graphique du PLU n’est divisible que si le reste du plan forme avec les éléments du document d’urbanisme immédiatement antérieur un ensemble complet et cohérent.

Enfin, le Conseil d’État rappelle avec insistance que le moyen tiré de l’illégalité du document local d’urbanisme à l’appui d’un recours en annulation d’une autorisation d’urbanisme ne peut être utilement soulevé que si le requérant soutient également que cette autorisation méconnaît les dispositions pertinentes remises en vigueur.

A noter : Cet avis précise la portée de l’article L 600-12-1 du Code de l’urbanisme issu de la loi Élan. Selon la jurisprudence antérieure à cette loi, l’illégalité du PLU n’entraîne pas celle des permis délivrés sous son empire ; simplement, la légalité de ces permis s’apprécie au regard des dispositions du document d’urbanisme antérieur, redevenu applicable. Il en résulte que celui qui attaque un permis ne peut pas se borner à invoquer l’illégalité du PLU ; ce moyen n’est opérant que si le requérant soutient en outre que les dispositions du document antérieur ne permettaient pas la réalisation du projet (CE sect. 7-2-2008 n^o 297227, Cne de Courbevoie : BPIM 2/08 inf. 114).

En prévoyant que l’illégalité du document d’urbanisme est sans incidence sur une autorisation si elle résulte d’un motif étranger aux règles applicables au projet, la loi Élan a suscité un trouble. Fallait-il comprendre a contrario qu’une illégalité entachant les règles applicables au projet entraîne désormais par elle-même l’illégalité de l’autorisation, sans qu’il soit besoin de confronter celle-ci au document antérieur ? L’avis commenté écarte cette lecture. La jurisprudence Commune de Courbevoie demeure valable et l’article L 600-12-1 a seulement apporté une restriction supplémentaire en prévoyant qu’une illégalité étrangère aux règles applicables au projet ne peut pas entraîner l’annulation de l’autorisation, même si elle a pour effet de remettre en vigueur un document antérieur qui n’aurait pas permis de la délivrer.

Le juge doit donc commencer par vérifier que l’illégalité invoquée par voie d’exception n’est pas étrangère aux règles applicables au projet (notion sur laquelle l’avis donne certaines précisions). S’il conclut qu’elle ne leur est pas étrangère, il applique la jurisprudence antérieure qui conduit à vérifier que le requérant soutient que le document antérieur ne permettait pas de délivrer l’autorisation. Si tel est bien le cas, le juge se prononce sur la légalité du document en vigueur et, au besoin, sur la conformité du projet avec le document antérieur.

L’avis donne également des précisions sur l’étendue de la remise en vigueur du document antérieur, qui peut être totale ou limitée à une partie du territoire communal, voire à certaines règles (par exemple, l’illégalité d’une règle de hauteur applicable dans une zone rendra à nouveau applicable la règle applicable antérieurement dans la même zone).

Pour en savoir plus sur cette question, voir Mémento Urbanisme-Construction n°^s 3965 et 3985

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CE Section avis 2-10-2020 n° 436934